周末文摘 | 基层综合执法视角下我国保健食品行政处罚的优化路径研究——基于240 份行政处罚决定书的实证分析

蒋钰璇，杨逢柱^＊.基层综合执法视角下我国保健食品行政处罚的优化路径研究——基于240 份行政处罚决定书的实证分析[J].中国食品药品监管.2026.02（265）：106-115.

蒋钰璇

北京中医药大学

JIANG Yu-xuan

Beijing University of Chinese Medicine

杨逢柱^＊

北京中医药大学

YANG Feng-zhu^*

Beijing University of Chinese Medicine

随着国民健康意识的提升，我国保健食品市场规模持续扩张，但非法添加、虚假宣传等问题层出不穷。基层综合执法部门作为市场监管的前沿阵地，肩负着规范保健食品市场秩序、打击违法行为的重要职责。现有研究缺乏对基层执法过程中保健食品行政处罚的实证分析。本文以2023 年1 月1 日~2025年5 月31 日240 份保健食品行政处罚决定书为样本，对我国基层保健食品行政处罚实践进行实证分析。研究发现，当前执法实践中保健食品行政处罚存在执法尺度省际分化、案由与处罚力度错配、罚款威慑力不足、裁量理由模糊化等现实困境。其成因主要在于裁量权基准缺失、危害性评估机制不完善、罚款数额与违法收益严重脱钩，以及说理义务缺乏刚性约束。基于此，本文提出系统性优化路径：建立跨区域裁量对标机制、强化基层裁量权制约及健全执法监督体系。本研究旨在为规范保健食品行政处罚、提升执法效能提供实证依据与理论支持。

With rising public health awareness, China's health food market continues to expand, yet it faces persistent challenges such as illegal ingredient addition and false advertising. As the frontline of market regulation, integrated grassroots law enforcement agencies bear primary responsibility for regulating the health food market and combating illegal activities.However, existing research lacks empirical analysis of administrative penalties for health foods at the grassroots enforcement level. Based on 240 administrative penalty decisions issued between January 1, 2023 and May 31, 2025, this study conducts an empirical analysis of grassroots practices in health food enforcement in China. The findings reveal several practical challenges, including interprovincial divergence in enforcement standards, mismatches between violation types and penalty severity, insufficient deterrent effects of fines, and ambiguous discretionary reasoning. These issues mainly arise from the absence of unified discretionary benchmarks, inadequate harm-assessment mechanisms, a significant disconnect between fines and illegal gains, and a lack of binding requirements for transparent reasoning in penalty decisions. In response, this study  proposes a systematic optimization pathway, including establishing a cross-regional benchmarking mechanisms for discretion,strengthening constraints on grassroot discretionary power, and enhancing law enforcement supervision systems. The aim is to provide both empirical evidence and theoretical support for standardizing administrative penalties for health foods and enhancing enforcement effectiveness.

保健食品；行政处罚；基层执法实践；执法困境；实证分析

health foods; administrative penalties; grassroots law enforcement practice; enforcement challenges; empirical analysis

中国行为法学会2024 年委托课题［（2024）中行法研007 号］；北京市卫生健康委员会2025 年委托课题（疾控局2025 年度53 号）

保健食品是适用于特定人群食用, 具有调节机体功能, 不以治疗疾病为目的的食品^[1]。随着人民群众健康意识的显著提升和生活水平的持续改善，我国保健食品市场发展迅速。然而，保健食品市场的繁荣景象背后亦伴随着一系列问题，诸如非法添加药物成分、虚假宣传、标签或说明书不符合规定等现象时有发生。这些行为不仅严重扰乱了市场秩序，更对消费者的健康和财产安全构成严重威胁。为规避追责，违法经营者的手段也越来越隐蔽，增加了监管与执法的难度。

我国对行政执法工作始终高度重视，多次发布重要决定和指导意见，进行专项部署。2023 年，国务院办公厅发布《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025 年）》^[2]，从推进政府治理和国家治理现代化的战略高度，着力解决影响行政执法质量和效能的制度性问题。2024 年，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》再次要求深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制机制，健全行政执法监督体制机制；完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，推动行政执法标准跨区域衔接^[3]。

本文立足我国保健食品市场监管实践，以240 份行政处罚决定书为实证样本，系统分析当前基层保健食品行政处罚的核心挑战与成因。在此基础上，探讨切实可行的基层行政执法优化路径，以期为提升保健食品行政处罚的规范性和有效性，推动保健食品市场健康有序发展提供参考。

1.1 我国保健食品行政处罚现行法规体系框架

我国保健食品行政处罚建立在多层次、全方位的法律规范基础之上。现行法规体系框架以《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）^[4] 及其实施条例为核心，以《中华人民共和国广告法》（以下简称《广告法》）^[5]、《中华人民共和国反不正当竞争法》^[6] 等为补充，并辅以《保健食品注册与备案管理办法》^[7] 等多项部门规章和国家标准，覆盖生产、经营等关键环节。该法规体系随着执法实践不断完善规则适用。

作为保健食品监管的核心法律依据，《食品安全法》明确了保健食品的定义、分类及其监管要求。该法将保健食品纳入特殊食品范畴，强调其声称具有特定保健功能，适宜于特定人群食用，且不以治疗疾病为目的。保健食品需严格遵循注册与备案制度，其标签、说明书禁止涉及疾病预防、治疗功能，并需标明适宜人群、功效成分及“本品不能代替药物”等警示内容。

对于保健食品领域的违法行为，法律设置了阶梯式处罚标准。①生产经营违法行为：对生产经营未按规定注册的保健食品，依据《食品安全法》第一百二十四条，由监管部门没收违法所得及产品，并可没收工具设备；货值金额不足1 万元并处5 万~10 万元罚款，货值超1 万元并处货值金额10~20 倍罚款， 情节严重的吊销许可证；对未按规定备案或违反备案要求的保健食品生产企业， 依据《食品安全法》第一百二十六条，由主管部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处5000~50 000 元罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。②广告违法行为：发布违法保健食品广告的，可依据《广告法》第五十八条，由市场监管部门责令停止发布广告，责令广告主在相应范围内消除影响，处广告费用1~3 倍罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处10 万~20 万元罚款；情节严重的，处广告费用3~5 倍罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处20 万~100 万元罚款，可以吊销营业执照，并由广告审查机关撤销广告审查批准文件、一年内不受理其广告审查申请。③刑事责任：非法添加药物成分的，可依据《中华人民共和国刑法》^[8] 第一百四十四条，以生产、销售有毒有害食品罪定罪。

配套规章《保健食品注册与备案管理办法》在《食品安全法》等法律法规已有规定的基础上，进一步细化了保健食品的注册与备案程序及监管要求。其中，第七十一条明确规定了对以欺骗、贿赂等不正当手段取得注册证书的处罚措施，包括撤销注册证书、处1 万~3 万元罚款、3 年内不得再次申请注册等；第七十二条则规定了对擅自转让、伪造、涂改、倒卖、出租或出借注册证书等行为的处罚。

1.2 保健食品行政处罚现状的实证分析

1.2.1 样本总体描述

本研究以“保健食品”为检索词，查询中国市场监管行政处罚文书网（https://cfws.samr.gov.cn/），采用回顾性统计分析法对保健食品行政处罚决定书进行汇总， 共获取2023 年1 月1日~2025 年5 月31 日期间的“保健食品”相关行政处罚决定书977 份。排除内容不完整或乱码、与保健食品无关或仅依据其他法律法规的行政处罚决定书，最终确定完整有效的分析样本240 份。其中，2023 年保健食品行政处罚案例共77 例（ 占比32.08 ％），2024 年行政处罚案例共127 例（ 占比52.92 ％），2025 年1~5月行政处罚案例共36 例（占比15.00％）。

从地域分布看（表1），保健食品行政处罚案件集中分布在24个地区。从案件数量看，安徽以48 例居首（占比20.00%），江苏（29 例，12.08%）与浙江（29例，12.08%） 并列第二， 河北（26 例，10.83%）、湖北（21 例，8.75%）紧随其后。前5 个地区合计占全国案件总量的63.74%。中西部地区案件量相对较低，如贵州（12 例，5.00%）、河南（11 例，4.58%）及湖南（8 例，3.33%）等，合计占比不足15%。这表明保健食品行政处罚案件的基层执法效能在区域分布上存在差异性和不均衡性。

1.2.2 案件来源分析

保健食品行政处罚案件来源呈现多元化特征（表2），主要涵盖监督检查、投诉举报、有关部门移送、上级交办、监督抽检及网络监测六大渠道。其中，“监督检查”与“投诉举报”占比较高，合计达65.00%，成为案件来源的“双支柱”；“有关部门移送”占比26.25%，位列第三，表明跨部门协作机制已初步形成；而“上级交办”“监督抽检”及“网络监测”占比均不足5%，尤其是“网络监测”仅占1.25%，反映出依靠技术赋能监管的潜力尚未充分释放。保健食品行政处罚案件的来源结构呈现“头重脚轻”的特征，反映出当前执法仍以被动响应模式为主，主动型、技术型监管占比较低，案件来源结构失衡问题突出。

1.2.3 主要违法行为类型分析

2023~2025 年期间， 保健食品行政处罚案件的违法行为类型分布较为集中（ 表3）。非法添加药物成分（75 例， 占31.25%） 和虚假宣传（58 例，占24.17%） 是较为普遍的违法问题， 两者合计占比超过半数。其次是发布违法广告和标签、说明书不符合规范， 分别占比14.58％和9.58％。此外，还有部分案件涉及产品混放销售、超保质期等违法行为。

1.2.4 处罚幅度与金额分析

根据处罚幅度统计（表4），减轻处罚情形占比最高（111 例，占46.25%），主要依据《中华人民共和国行政处罚法》^[9]（以下简称《行政处罚法》）第三十二条第一项“主动消除或者减轻违法行为危害后果”的规定，行政机关依法在法定处罚幅度最低限以下裁量，体现了处罚与教育相结合的原则。从轻处罚次之，占比20%，针对具有部分法定从轻情节但不符合减轻条件的情形，依据《行政处罚法》第三十二条在法定幅度内按下限处罚。一般处罚位列第三位， 占比18.33 ％，针对无从重或从轻减轻情节的基准违法行为，依据《行政处罚法》第五条“过罚相当”原则，在法定幅度内裁量。从重处罚占比15.00％，因举证门槛高且受比例原则限制，实务中适用比例显著低于其他层级。免于处罚的案例极少（1 例，0.42％），说明执法机关对《行政处罚法》第三十三条“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果”的认定标准极为严格。

从罚款金额分布区间分析（表5），约80% 的保健食品行政处罚案件罚款金额集中在5 万元以下。罚款金额在5 万元以上的案件合计占比仅为20.84%，其中超过20 万元的重罚案件占比不足5%。这表明当前大部分保健食品行政处罚案件的经济惩戒力度并不大。对于保健食品的行政处罚，若处罚过轻，与其所造成的损害不相匹配，难以有效遏制潜在的犯意；反之，若处罚过重，违法者承受的负担过重，则可能导致处罚难以获得违法者的认同，不利于其行为的有效矫正^[10]。因此，在法定框架内合理确定处罚幅度和处罚金额至关重要。

2.1 执法尺度省际分化

我国基层保健食品行政处罚实践中存在显著的省际分化现象，呈现出地域性执法偏差的复杂特征，相关法律法规体系建设与保健食品行业发展尚未同步。这集中表现为行政处罚的裁量基准、程序规范及法律效果在跨行政区划间缺乏统一性。具体而言，部分经济发达地区严格遵循“最严监管”理念，在处罚中体现“过罚相当”原则，通过高额罚款、吊销营业许可等刚性手段强化威慑效应。例如，在浙江省杭市监处罚〔2023〕59 号的行政处罚决定书中，涉事平台经营者明知相关保健食品未通过安全性评估，仍协助销售并虚假宣传其能“促进DNA 修复”， 违反保健食品相关监管规定，被处以高额罚款225 万元。而部分欠发达地区则可能受制于监管资源匮乏或地方产业保护倾向，普遍采取小额惩戒的柔性执法模式，对违法情节认定存在宽松化倾向，程序正当性保障亦显现不足。这种分化直接导致了“同案不同罚”的后果：同一类型的违法行为在不同地区面临迥异的法律评价与制裁后果，罚款金额的差距甚至可达数倍。例如，针对保健食品与普通食品或者药品混放销售这一行为，安徽省（阜东市监罚〔2023〕232 号）与四川省（内资市监处〔2023〕51102523000175 号）的行政处罚力度存在明显差异。这种执法尺度的省际分化不利于行政处罚的公平性与权威性，亦凸显出裁量基准有待健全的深层次问题，亟待通过建立跨区域裁量对标机制予以纠偏。

2.2 违法行为与处罚力度错配

违法行为与处罚力度错配的问题与省际分化现象交织共生，构成了基层执法的系统性偏差。一方面，不同地区对同一违法行为的案由定性存在显著差异，如“虚假宣传”与“发布虚假广告”，“经营非法添加药物成分的保健食品”与“经营含有有毒、有害非食品原料的保健食品”等违法类型的界分标准模糊，导致法律适用碎片化。另一方面，处罚力度与违法情节严重程度脱钩，部分地区对危害公众健康的严重违法行为采取整改劝导的方式，对案由涉及非法添加西地那非的保健食品行政处罚案件采取了减轻处罚措施，未适用资格罚；而对一些情节轻微的违规行为（如“将特殊食品与普通食品混放销售”）却施以高额罚款。这种违法行为与处罚力度的错配违背了行政法中的比例原则与平等原则，削弱了行政处罚的威慑与矫正功能，加剧了法律适用的地域性失衡；同时，也凸显出基层执法中危害性评估机制缺失的问题，导致处罚结果具有一定的任意性，不利于维护法治的权威与市场秩序的公平性。

2.3 罚款威慑力不足

保健食品行政处罚基层执法中普遍存在小额罚款与高额违法获利严重失衡的现象，使得行政处罚的威慑不足。《行政处罚法》第五条第二款确立了“过罚相当”的原则，要求设定和实施行政处罚应与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，但实践中常面临违法所得难以准确认定的困境。基层执法机构受限于人力短缺、技术手段滞后，面对保健食品行业“线上+ 线下”融合销售模式下的海量数据，往往难以穿透复杂的利益链条，无法准确核算违法者的全部获利。在此情况下，监管部门只得依据《食品安全法》第一百四十条等条款的法定最低限额作出处罚，可能会形成“避高就低”的裁量惯性，导致罚款数额与违法获利形成巨大落差。此外，罚款数额的确定往往依赖粗放式评估标准，使得罚款难以精准匹配违法程度。例如实践中对虚假宣传的罚款常依据广告费用或产品销售额确定，但未将违法持续时间、受众范围、危害后果等关键因素纳入量化模型。罚款威慑力不足的结构性问题不利于维护行政法的权威性，使得保健食品行政处罚可能沦为象征性惩戒，难以有效遏制违法行为，不利于营造市场的公平竞争环境，甚至可能形成低风险、高收益的扭曲激励机制。

2.4 裁量理由模糊化

在基层保健食品执法实践中，行政处罚的裁量理由呈现一定的模糊化倾向，部分保健食品行政处罚决定书在说理部分缺乏规范性。目前，我国行政处罚决定书的法条引用存在不同程度的形式瑕疵与实体缺陷，使行政处罚决定面临一系列合法性风险，可能损及依法行政的基础^[11]。首先，执法机关在认定违法情节、选择处罚种类及确定罚款幅度时，常面临法律依据适用的弹性空间过大的问题。在本研究统计的保健食品行政处罚决定书中，部分直接引用《食品安全法》《广告法》等上位法条款，却未结合地方性法规或部门规章中的细化标准进行解释；在适用“情节严重”条款时，未说明该情形对应的具体裁量基准，导致法律条款与个案事实之间出现“断层”。其次，对“从轻”“减轻”情节的考量流于形式，常见“鉴于当事人配合调查”等笼统表述，缺乏对配合程度、整改效果等具体事实的量化评估。保健食品行政处罚多以“综合考量违法事实”等笼统表述替代严谨的法律推理，既难以清晰表述自由裁量权的行使，亦难以通过法律文书形成可预期的执法指引。模糊化裁量方式不仅不利于行政处罚的合法性基础，也可能导致区域间执法公信力产生差异。因此，行政裁量权的规范化行使已成为基层执法亟待健全的法律规制内容。

3.1 裁量权基准缺失

裁量权基准是法律规范的具体化，行政机关负有适用的义务。裁量基准对行政机关自身及其规制对象均产生直接的约束力，影响双方的权利义务^[12]。在保健食品领域的行政处罚实践中，尽管国家市场监督管理总局（以下简称市场监管总局）制定发布了《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》^[13] 以统一执法标准，但文件中“结合地区实际”条款缺乏具体操作细则，表述较为笼统。这一模糊性导致各地区在制定保健食品行政处罚裁量权基准时拥有较大的自由裁量空间，容易导致基准的差异化。经济发达地区倾向于设定较高的罚款倍数以强化威慑效果，而欠发达地区则可能基于产业保护需求或受限于执法资源，采取较低的处罚基准。

基层综合执法改革导致处罚权被下放至县级（或区级）执法单位，从而形成了规则制定权集中化与执行权碎片化的矛盾。省级基准的抽象性与基层执法的具体情境需求难以适配，催生基层机构基于属地管理压力的事实性“二次裁量”，放大了规则适用的差异。

3.2 危害性评估机制缺失

违法行为的危害后果是行政处罚的裁量要素^[14]。现行保健食品领域的法律法规对“危害后果”的界定多停留在原则性表述，未建立涵盖健康损害程度、社会影响范围、违法频次等多维度的分级评估体系，导致基层执法处罚梯度与违法行为危害性不完全匹配。由于危害性评估机制有待建立，基层执法人员在面对保健食品虚假宣传、非法添加等违法行为时，常常陷入“难以权衡轻重”的困境，实践中常以行为定性替代后果定量，导致轻微危害与重大风险案件在处罚力度上未能体现实质区分。特别是在应对网络销售、跨境走私等新型违法模式时，危害评估标准滞后的问题更为突出^[15]，部分执法者只能依赖主观判断填补规则空白，可能会加剧处罚尺度的任意性，使得“过罚相当”原则难以落地。

3.3 罚款数额与违法收益严重脱钩

保健食品行业常以“健康”“养生”等概念进行高溢价营销。市场监管总局2021 年委托国家发展和改革委员会价格成本调查中心开展的研究显示，调查选取的直销企业保健食品平均毛利率为87%，远高于传统制造业^[16]。目前，保健食品行政处罚多以固定金额或相对较低的违法所得倍数为计算基准，尚未建立与行业利润水平挂钩的动态调整机制，难以匹配保健食品行业的高利润特征。在查处通过虚假宣传或非法添加获取数百万元暴利的违法案件时，法定罚款上限可能仅为数十万元，形成“罚不及利”的悬殊差距。根据市场监管总局2025年通报的典型案例，虚假宣传类案件的罚款上限通常为20 万元，而食品安全违法案件的罚款可达货值金额的15~30 倍（依据《食品安全法》第一百二十三条），实际处罚金额从10 万元到数百万元不等^[17]。同时，基层执法部门受限于调查权限与技术手段，往往难以精准核算违法者的全链条收益，导致罚款金额只能依据局部证据确定，进一步加剧了罚款数额与真实违法获利之间的失衡。这种制度性滞后与执行困难可能会弱化行政处罚的经济惩戒作用，难以对潜在违法者形成有效震慑，不利于营造健康有序的市场环境。

3.4 说理义务缺乏刚性约束

《行政处罚法》第四十四条规定，“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》^[18] 进一步要求，“有行政裁量权基准的，要在行政执法决定书中对行政裁量权基准的适用情况予以明确。”但上述条款未对告知和说理的深度、形式和标准作出明确界定，形成法律规范层面的“留白”，导致行政处罚说理义务缺乏明确的刚性约束。在保健食品基层执法实践中，由于缺乏具体细则指引，部分执法人员对“说理义务”的履行存在随意性，在处罚决定书中往往仅以“违反相关规定”“情节严重”等概括性表述替代具体违法事实认定与法律适用推演，或仅机械罗列法条而疏于阐释适用逻辑。模糊化的说理不仅使行政相对人难以理解处罚依据，无法有效行使陈述、申辩权利，也不利于维护行政行为的公信力，可能为后续行政复议与诉讼埋下争议隐患。

4.1 建立跨区域裁量对标机制

所谓“跨区域化”，是指不同行政区域的行政机关打破行政区划界限，采用共同协商方式制定多地通用的裁量基准，以实现区域性的法治统一^[19]。当前，保健食品领域缺乏统一的跨区域行政处罚裁量权基准，这直接导致了不同地区对同类违法行为的执法尺度存在显著差异，不仅影响了法律适用的公平性，也给跨区域经营的保健食品企业带来了不确定的政策风险。因此，建立跨区域裁量对标机制，是破解当前保健食品行政处罚执法尺度省际分化困境的关键之举。

针对因执法标准差异导致的“同案不同罚”现象，可考虑构建以法治公平为核心的统一裁量基准体系。首先，通过整合保健食品区域执法数据建立动态调整模型，运用大数据分析违法情节与处罚力度的相关性，科学设定阶梯式裁量区间。其次，建立跨区域保健食品行政处罚典型案例库，定期筛选并更新具有代表性、典型性及新颖性的案例，明确入库审核标准与违法行为类型，并配套发布“类案类罚”操作指南，要求执法人员在处理相似案件时强制调用参照案例。同时，建立区域间裁量偏差评估与说明机制，对于偏离基准的处罚决定要求执法人员说明理由，从而实现保健食品基层行政处罚文书规范化、可视化的全过程管控^[20]。在此基础上，可设立保健食品企业合规申诉渠道，形成双向修正闭环。跨区域裁量对标机制旨在均衡地方监管特色与全国统一标准，通过标准化执法压缩自由裁量空间，最终实现保健食品市场秩序的法治化重塑。

4.2 强化基层裁量权制约

基层综合执法改革的重点在于实现条块间权责利的均衡关系^[21]。强化保健食品行政处罚基层裁量权的制约，建议以权限下放后的权责清晰化为起点。明确基层执法队伍在行政处罚中的权责边界，确保每一级执法主体都能在法律框架内行使裁量权，既不过度干预市场，也不失职渎职。

长期以来，在强化属地责任的约束下，基层执法常面临“有责无权”的尴尬处境。大部分省级行政区按照中央加强基层治理的意见相继出台文件，通过授权、委托等方式下放行政执法权^[22]。为确保基层执法机构在权限下放后既能“接得住权”，更能“用好权”，建议通过制度约束确保行政处罚裁量权在基层治理中实现规范化行使。具体路径包括：①通过事项目录明确基层执法的权力清单与负面清单，明确基层执法机构的权力边界与禁止性事项，防范“越权裁量”。②建立与基层执法相匹配的裁量基准体系，针对保健食品领域的虚假宣传、非法添加等行为，制定分级分类的处罚标准，确保裁量权在规则框架内运行。③引入第三方评估机制，定期对基层行政处罚案件进行抽查与评估，及时发现并纠正裁量过程中的偏差。在权限下放的同时筑牢制度笼子，既有利于激活基层执法效能，又可有效防止裁量权滥用，实现执法权威与公正的统一。

4.3 健全执法监督体制机制

行政执法监督是保健食品法治建设中较为薄弱的环节^[23]，需要从事前、事中、事后3 个维度构建立体化的监督体系。

事前监督重在规则透明化。省级市场监管部门可以《行政处罚法》为基准，制定并公开统一且细化的保健食品行政处罚裁量权基准，明确不同违法情形的事实认定标准、处罚幅度区间及从轻从重情节的适用规则，避免基层执法中的自由裁量暗箱操作。

事中监督重在执法过程规范化与可回溯性。可借助执法记录仪、电子卷宗管理系统等技术手段，对案件调查、证据收集、集体讨论等关键环节进行留痕管理，确保执法行为可追溯。同时，推行重大案件审核前置制度，对罚款金额超过5 万元的保健食品行政处罚案件、涉及吊销许可证等重大处罚决定，可强制要求由上级相关部门或法律顾问团队进行合法性与合理性审查，从源头上避免裁量理由模糊化等问题。

事后监督重在多元化与问责刚性。一方面，完善保健食品行政处罚内部监督考核机制，可将行政处罚决定书的说理质量纳入基层执法人员考核指标，对说理严重不足的案件启动倒查追责。另一方面，畅通外部监督渠道，可建立行政处罚决定书社会评议制度，邀请法律专家、消费者代表和行业协会对行政处罚决定文书进行公开评议；对争议较大的案件，可由检察机关或监察机关介入调查。

通过事前规范、事中管控、事后问责的有机联动，形成对基层保健食品执法权力的全方位监督约束，切实提升执法公信力与案件办理质量。

本研究以基层综合执法视角切入，通过系统梳理和分析240份保健食品行政处罚决定书中的实证数据，分析了当前我国保健食品行政处罚实践中面临的现实挑战与制度性成因。随着保健食品行业的快速迭代与新业态的不断涌现，基层执法面临的挑战将持续升级。未来的制度完善不仅需要回应现有问题，更需前瞻性地构建动态调整机制，可考虑通过建立跨区域裁量对标机制、强化基层裁量权制约、健全保健食品执法监督体制机制等路径，推动基层执法从经验驱动向规则引领转型，从而推动实现保障公众健康与促进行业高质量发展的双重目标。

蒋钰璇，硕士研究生，北京中医药大学人文学院法学专业。专业方向：卫生健康法

杨逢柱，博士，北京中医药大学，副教授。专业方向：卫生健康法、国际经济法