田城交融 城乡共富——看浙江绍兴在“一张图”上探索城乡融合发展路径

行至绍兴，方知江南。

浙江省绍兴市——江南地区一座“活着的千年古城”，正走在历史与现代交织、底蕴与创新共鸣的城乡共同富裕大路上，不断焕发新活力。

星宿小昆，发轫于宋代的古村落因文旅而复兴；云松岭古道，吸引着从沪杭赶来的徒步爱好者；智祚农谷里，雾耕番茄迎来春日旺季；鉴水科技城，低空经济综合体主体工程已经结顶；稻梦谷的万亩国有农场，去年喜获大丰收……

产业兴盛，城乡共富。

今日绍兴，自然资源管理和国土空间规划“一张图”上，专项规划定格局、综合整治优空间、数字治理强支撑、产业发展促共富，城乡融合发展之路越走越宽。

以“一张图”建设推动空间治理变革

在绍兴市自然资源和规划局大数据中心，工作人员轻点鼠标向记者展示“一张图”系统，大屏上各类数据图层渐次铺展，基于全市统一的时空数据底板、规划蓝图、管理动图一键进入。

“一张图”上，耕地保护重点片区、林地生态重点片区、园地发展重点片区等空间要素各安其位，边界分明；耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线既可精准查询统计，又能动态监测预警；调查标准管理、规划一致性审查、建设项目空间适配、城镇开发边界优化、土地综合整治全流程监管等核心模块已初步搭建。据介绍，绍兴局通过常态化数据更新机制，确保“图”与“现”一致、“管”与“用”同步。

“一张图”建设的背后，是一场已持续3年的国土空间治理变革。

时间回溯到2023年。彼时的绍兴，虽然头顶“江南水乡”的光环，却难掩国土空间治理的深层隐痛。一组数据最能说明问题：全市5亩以下耕林图斑数量6.5万个、面积9.6万亩，坡度15度以上耕地25万亩、占比13%，而坡度15度以下林地59万亩、占比11%——“宜耕的不耕、宜林的无林”，空间错配现象较为突出。

然而，更深层的症结在于治理逻辑本身：耕地和林地各管“一本账”，单看每个管理线条都有章可循，各类数据叠加到一起时却矛盾显现，空间治理被锁在各领域的“责任田”里；与之相对应，建设与管护脱节——项目验收即“翻篇”，后续谁来管、怎么管，往往不了了之。

“正是这些空间‘碎片化’与治理模式缺陷，催生了系统重构管理链条的共识。”绍兴局局长马海明介绍，“我们以国土空间总体规划为基础，在全省率先启动市县两级耕地、林地专项规划编制，对全市耕林空间布局在规划上进行底层重构。”

自然资源部“一张图”建设试点启动后，绍兴局致力于打造统一空间底座、统一工作底图、实现“多规合一”的“一张图”，着力打破工作壁垒，重塑治理逻辑，升级重构应用场景，真正让规划活起来、把资源管起来、让大家用起来。绍兴“一张图”建设最鲜明的特征，就是将其作为“空间布局全面优化、资源管理精准可控、发展效能持续释放”的管理过程，而非简单的数据归集。

绍兴局成立“一张图”工作专班，以“规划编制引导、数据治理筑基、政策配套保障”为原则，在底图、现状、规划相统一的“一张图”上叠加各类管理数据，推动国土空间治理从“单一要素、分段管理”走向“全域统筹、全链闭环”，构建统一的自然资源管理和国土空间规划平台。

其中，在规划编制层面，绍兴耕林园空间专项规划编制以国土空间规划为基础，围绕“数量稳定、质量提升、布局优化、生态改善、保障发展”目标，致力于对耕林园空间布局进行全面优化，并将这一布局固化为一套由43项指标组成的专项规划指标体系，沿着“市—县—乡镇—详细规划单元”四级传导机制层层落地。这意味着，耕地在哪儿集中、林地在哪儿保护、园地在哪儿发展，不再是各部门“自说自话”。

在数据治理层面，绍兴局将优化后的耕林园空间布局全量落地上图，依据管理规则与规划用途，精准实施管理属性标准、开展耕林建设，在统一底图层面化解现状耕林矛盾，确保空间开发利用严格遵循规划导向。

在政策配套层面，围绕耕林规划、建设、管护、保障4个方面，绍兴局出台了12项管理政策，形成一套覆盖“规划—建设—管护—保障”全流程的政策体系。

在马海明看来，“这不仅是治理工具的迭代，更是治理逻辑的重构。”从“单一”到“系统”，从“分段”到“闭环”——绍兴的“一张图”建设，正在为古越大地国土空间治理变革写下生动注脚。当前，这张图上“三区三线”等200余类空间数据已全面集成，实现空间准入一体化审查；耕林建设已实行全流程管理，从规划设计、施工建设到后期管护，每个环节都全面可控。

在“一张图”上打造城乡共富单元

在绍兴，以产业发展推动城乡共富，是国土空间治理的目标之一，而城乡共富单元的打造则是具体实施路径。

一江碧水自古越流淌而来，承载千年文化；千亩良田和产业平台相依共生，互促新质活力。这是对越城区打造江南水乡特色的城乡共富单元的精炼概括，也是绍兴以“一张图”建设为牵引，推动城乡空间重构、产业振兴、群众增收的生动缩影。

“城乡共富，关键是让每一处国土空间发挥应有的价值，让‘该种田的地’‘能建设的地’各归其位、各尽其用。”马海明坦言，绍兴“一张图”建设，首要的就是在一张底图上统筹优化各类用地空间布局，将“统筹保护与发展空间”变为可见的治理实景。

“我们正依托浙东大运河绍兴段和东湖农场两大载体，系统重构生产、生活、生态‘三生’空间，推动国土空间治理要素配置与新质生产力布局、现代农业发展等需求相适应。”绍兴局越城分局党委委员黄燕告诉记者，智祚农谷农业平台和鉴水科技城新兴产业平台两个城乡共富单元初步成型，“西城东田”城乡协同发展保护格局整体形成。

越安路以东，智祚农谷成为核心节点，向北拓展农业空间，形成集中连片的现代化美丽田园。目前，这里已建成千亩方永久基本农田2片，亩均综合效益提升500元以上。依托近郊农田旅游资源进场的文旅项目，经营主体也尝到了甜头。谷丘咖啡的主理人陈女士告诉记者，去年5月开业以来，营业额超百万元，旺季日最高营收逾2万元。

越安路以西，随着总部岛、数创港等建设单元的集中落地，已初步打造出高能级科创引擎和新质生产力发展空间。据鉴水科技城建设管理办公室副主任钟亦晔介绍，这里先后引入了纵横股份、大疆科技等低空经济相关龙头企业，全省首条常态化低空载人航线起降场已建成使用。

类似越城区谋划的“东城西田”，绍兴各地通过重构空间、优化布局打造城乡共富单元，实现促民富、兴产业的故事正不断上演。

嵊州市在林耕园布局调整的基础上，将4.9万亩50亩以上规模耕地统一流转给种粮大户，全市村集体因此每年增收3300万元。位于该市甘霖镇的稻梦谷，开发了稻梦列车、稻田咖啡、研学中心等文旅项目，去年国庆节期间接待游客超8万人次。

柯桥区依托鉴湖旅游度假区，梳理沿岸蓝绿空间，串起黄酒、诗画、水乡、名士、田园、村庄等元素，其中叶家堰村凭借已有的先锋书店、1743黄酒吧等优势业态，吸引40余家优质商户入驻，实现集体经济年均增收约300万元，人均年收入增至7万元。

上虞区聚焦白马春晖片区，依照白马春晖文化园区城市设计方案优化布局，通过朱自清、丰子恺、李叔同、夏丏尊等名人旧居修缮、场景打造、业态招引，激活中国现代新教育和新文化发源地之一的独特资源，去年国庆节期间接待游客超4万人次。目前，片区所在的驿亭镇投入近4000万元启动的19个文旅项目正加快建设。

在绍兴，“一张图”已不仅仅是一张图，而是逐渐铺陈开来的共富画卷。据该市“一张图”专班负责人董彧介绍，绍兴将依托“一张图”，输出更多城乡共富空间解决方案，推动城乡共富单元建设从单点突破走向全域共享。

基于“一张图”重塑空间布局

城乡共富单元的打造，是以共同富裕为目标，基于“一张图”重塑空间布局，而具体落地依托的是全域土地综合整治。

绍兴局耕保处处长徐伟告诉记者，随着绍兴去年成为浙江“一张图”建设试点，全域土地综合整治由此焕新——过去，项目跟着零散的诉求走，资金使用就像“撒胡椒面”，整治没有系统性，效益也不高；如今，按照“一张图”统一谋划整治项目，全域土地综合整治方案不再是零打碎敲的成果加总，而是“算”出来的整体空间布局最优解。

越城区在打造“西城东田”时即按照“一张图”整体谋划，以跨东湖街道、皋埠街道9个村的全域土地综合整治项目为抓手，融入规划的系统性思维和精细化管理理念，解决片区空间布局面临的系统性问题。

“项目区现状耕地图斑多达245个，其中5亩以下图斑数为69个，占比28%。”黄燕介绍说，除了耕地碎片化严重，项目区还面临城镇开发边界与永久基本农田交织、发展空间与保护空间相互侵占等空间错配，以及用地粗放、生态环境不佳等问题。项目区通过实施农用地整治、村庄整治、低效工业用地整治、生态修复等24个子项目，逐渐形成集中连片耕地4932亩，新建和改造提升高标准农田3643亩，复垦建设用地403亩，整治盘活低效建设用地1131亩。最终实现的目标，是基于多个“土地综合整治+”的空间布局优化和生态环境改善，主要包括“+现代农业”“+产业升级”“+农文旅融合”“+生态修复”。“项目实施通过‘优化、盘活、修复、提升’，从国土空间层面带活了区域发展‘全盘棋’，为低空经济、算力等重点产业落地提供了空间保障。”绍兴局越城分局土地整理中心负责人施慧补充道，岑前村、五联村低效用地再开发项目腾挪用地379亩，用于建设低空服务产业园、低空创新产业园、低空配套制造产业园，打造新质生产力发展高地。

“平日里在西边的产业园和学校里上班、学习，周末到东边的智祚农谷，父母或喝咖啡或垂钓，孩子可以学习绘画、手工或参加无人机培训，然后全家一起去不远处的雾耕大棚采摘……”经营业主们的描述，让“一张图”带来的国土空间布局优化成效具象化了。

“很喜欢这里的读书环境，水厂取水口的位置很特别。”在鉴湖小岛上的先锋书店里，游客李女士告诉记者，在叶家堰村，除了很棒的读书空间，还有品鉴黄酒的地方，以及孩子玩耍的场所……据悉，叶家堰村所在的柯岩街道，也曾面临农业空间碎片化、工业用地分布散乱等问题。绍兴局柯桥分局生态修复地矿科工作人员朱昶介绍说，该区以“一张图”的系统思维推进全域土地综合整治，划定鉴里乡村、诗酒田园、产城融合、文旅酷玩等7个共富单元，实现用地效率更高、空间布局更合理。

思路打开了，“一张图”建设和应用，从“几个图层”“多少数据”的技术、业务讨论，变成了实实在在的现实图景。据统计，2024年至今，绍兴累计实施全域土地综合整治项目61个，在重塑空间布局的同时，为全域乡村振兴与共同富裕夯实了基础。

“一张图”支撑自然资源智慧管理

“一张图”带给绍兴的，不仅是国土空间布局的持续优化，还有自然资源智慧管理的广阔前景。

“在全域土地综合整治基础上，我们将着力打造集公共服务、综合管理、研学孵化等功能于一体的未来农场示范园，全面激活一二三产业融合链条，让耕林园空间专项规划的蓝图完全落地。”谈到未来发展思路，甘霖镇副镇长裘玲玲如是说。

这正符合绍兴局的思路：抓手有了，空间布局优化了，关键在于让“一张图”真正“活起来”，让规划从纸上走进现实。目前，绍兴已实现国土空间总体规划、耕林园专项规划在“一张图”上统筹落位，为下一步推进评估监测与实施监督、国土空间数智化治理，实现“一张图”上智慧管理自然资源奠定坚实基础。

据悉，绍兴局在“一张图”建设过程中，不拘泥于技术逻辑、业务逻辑，而是突出空间治理逻辑。绍兴市县两级在着手编制耕林园空间专项规划时，即以国土空间总体规划为基础，按照“城镇空间促进城乡发展、耕地空间保障粮食安全、林地空间优化生态环境、园地空间稳定农业生产”的思路，优化耕林园空间布局，深入传导落实主体功能区战略。随着专项规划成果全面上图，目前绍兴已统筹划定38个耕地保护重点片区、10个林地生态重点片区和12个园地发展重点片区。这些信息，在“一张图”上一目了然，一幅功能清晰、布局协调、管控有力的空间治理新图景，正在绍兴大地上渐次铺展。

值得期待的是，绍兴局正致力于将国土空间详细规划也纳入“一张图”。有别于传统以城镇建设为核心的方式，绍兴的国土空间详细规划贯通规划实施路径，不仅在地块层面细化了国土空间主体功能定位，而且将耕地、林地、园地、生态保护红线等非建设空间纳入统一管控与布局优化，推动国土空间从“以建为主”向“建管护并举”转变。根据董彧的说法，按照“市—县—乡镇—详细规划单元”四级纵向传导机制，绍兴各地将耕林园空间专项规划划定的空间布局和规划指标逐级细化，落实到具体地块，并最终以单元详细规划的形式实现固化，为自然资源管理与国土空间治理提供有力支撑。

基于此，绍兴引入国土空间设计理念，制定了《土地综合整治/耕地保护项目设计通则》《乡村空间设计导则》，明确田、水、路、林、村全要素设计标准，统筹农业生产、生态保护和景观风貌。甘霖镇全域土地综合整治项目通过片区详细规划与施工图设计，新增耕地7442亩，建成集中连片、适宜机械化作业的优质耕地1.65万亩，实现从宏观布局到微观实施的转化。

绍兴的“一张图”建设应用还在持续向多场景扩展，逐步升级为覆盖“城—耕—林—园”全域全要素的智慧管理中枢。

在上虞区白马湖景区，“白马春晖”项目盘活所在村庄的存量空地、山林、田地，进行统一流转、规划、开发，离不开“一张图”引导下风景名胜区详细规划“编审管用”协同的探索；在越城区云松村，用于发展徒步旅游经济的“留白空间”，源于“一张图”上腾挪的零碎低质耕地；在嵊州市小昆村，文旅配套停车场的“集体建设用地+设施农用地”双轨保障，得益于“一张图”赋能要素保障机制创新；在新昌县经济开发区，丁山路新建工程作为全省首个用地用林联审项目，整体审批周期压缩60%，背后是“一张图”数据集成的场景拓展……

目前，绍兴已全面接入浙江省域空间治理数字化2.0平台，纵向贯通自然资源各业务条线，横向协同省级其他部门，以“一库一图一箱”为核心，实现全省共用一个“自然资源与空间地理信息库”。这个平台可以实现全域空间治理“数字可视化”，共建、共享、共用智能工具组件，为“一张图”各类数据的上下贯通和场景搭建提供了基础支撑。

接下来，绍兴将依托“一张图”持续完善自然资源管理体系，全面赋能各领域个性化、场景化应用创新，以国土空间数智化治理推动自然资源管理全面转型，更好服务经济社会高质量发展。（

方黎明


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